■城廂保護與改造需要以創新的思路來謀劃，多樣性的整體保護是留存和延續歷史風貌的關鍵所在，多種模式并舉的精細化有機更新是留存和延續歷史風貌的必由之路。市政協在調研報告中提出建議：以創新的體制機制來推進該項工作；突出規劃引領，制定特殊政策；強化法制保障，明確行動方案

　　今年上海兩會召開之前，市政協出爐了一份《上海老城廂歷史風貌保護與舊區改造對策研究》重大課題調研報告。相關課題組歷時四個月，經過50多次專題調研，在充分聽取意見、借鑒經驗的基礎上，系統梳理、深入剖析，提出了老城廂歷史風貌保護與舊區改造的對策建議。

　　重要意義

　　老城廂獨特肌理滋養了開放包容的居住形態和社會生態

　　調研報告以黃浦區人民路、中華路圍成的約2平方公里區域為主要研究對象。歷史上，上海老城廂所涵蓋的地理范圍，除上述區域，還包括其東、南面沿黃浦江一帶。

　　老城廂在上海城市發展史上具有重要地位和獨特價值，是上海城市的發祥地、上海文化的滋生地、上海制造的誕生地。其保護更新，對于上海延續歷史文脈、留住城市記憶、承載時代精神、打造全球城市，具有不可或缺的重要作用。

　　老城廂是紅色文化、海派文化、江南文化共存發展之地，是城市文明和革命歷史的見證者，更是上海城市精神的發源之地、涵養之所。這里有豫園、書隱樓等眾多名勝古跡，有上海歷史最悠久的學校敬業書院、龍門書院等。有始建于清光緒年間的新舞臺及此后的幾十家大戲院、影劇院。開設于人民路上的上海書店曾是中國共產黨在上海最早的公開出版發行機構，黨中央機關刊物《向導》曾在此秘密發行。

　　同時，老城廂襟海帶江，是上海制造的搖籃。比如，創下眾多中國第一的江南機器制造總局（江南造船廠）；以求新機器制造輪船廠為代表的一大批民辦工業企業，還集聚了一大批民族品牌。

　　老城廂城市形態中包含著豐富的歷史肌理，有30多條風貌道路和街巷，商住混合的高密度親和社區，其住宅類型也十分豐富多樣——既有精美的明清江南傳統園林和宅第，也有成片的規模各異、中西合璧的近代石庫門里弄住宅及里弄公館，還有外廊式住宅和獨立式花園住宅等。“小街、小巷、小園林、小建筑”，老城廂肌理特征的持續性，充分展現了建筑藝術風格的時代變遷，以及對外來文化的接納與融合力，這里滋養了開放包容和靈活的居住形態與社會生態。

　　主要癥結

　　海派社會生態面臨重構，如何實現區域、動態、長期平衡

　　“留改拆”大背景下，關乎老城廂的城市更新面臨著一個復合性難題：加強歷史風貌保護的同時如何加快民生改善？換言之，原汁原味的風貌氣質與舒適安逸的生活品質如何兼得？

　　近年來，上海先后出臺《歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》《老城廂歷史文化風貌區保護規劃》等，去年出臺《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》《關于堅持留改拆并舉，深化城市有機更新，進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》等。但在推進實施中，受制于一些特殊矛盾，尚存癥結，需要著眼區域平衡、動態平衡、長期平衡進行統籌考慮。

　　比如社會生態，老城廂常住戶籍人口嚴重老齡化，流動人群逐漸成為社區結構的主流，這里長期以來形成的市井生活和城市演變中浸潤而成的市民社會、人口結構、鄰里關系變化明顯，曾具有標示意義的海派鄰里關系、社會生態面臨重構。

　　其次，歷史變遷中，老城廂城區格局、傳統肌理和街巷形態等遭到不同程度破壞，其傳統肌理總體留存不足50%。大部分歷史建筑使用功能缺失，居住類房屋更處于“七十二家房客”超負荷使用狀態，使用方式不當，室內改建混亂、管線雜亂、公建破損。個別歷史建筑受產權關系制約，管理部門無力維修，使用權人無心履責，處境岌岌可危。

　　根據房管部門規定，要先有“留改拆”方案才能啟動舊改，一些已啟動的項目，受制于方案研究和規劃調整流程復雜漫長；一些待啟動項目，由于甄別、開發權轉移等政策措施不明朗，企業參與開發意愿低。

　　再者，法律規范不夠完善,協同機制不夠健全。按相關規定，不在舊區改造范圍內的風貌保護項目，無法享受舊改的征收、稅費減免等優惠政策,因而在所有權人或使用權人保護不力時，無法將風貌保護項目作為公共利益，對建筑進行征收。針對所有權人和使用權人不能依法履行保護義務甚至造成破壞等情況，目前缺乏有效約束，政府實施搶救性修繕缺乏法律支撐。

　　風貌保護與舊區改造的同步協調機制也需要抓緊建立。歷史風貌保護與舊改工作綜合性強，涉及條與條、條與塊關系，需要進一步細化壓實責任、厘清邊界、完善執行監督考核各項工作機制。

　　必由之路

　　法制保障體制創新，多種模式并舉的精細化有機更新

　　老城廂保護與改造需要以創新的思路來謀劃，多樣性的整體保護是留存和延續歷史風貌的關鍵所在，多種模式并舉的精細化有機更新是留存和延續歷史風貌的必由之路。

　　市政協在這份調研報告中提出多條建議：

　　首先，以創新的體制機制來推進該項工作，建議由市級統籌牽頭，設立相關委員會，統籌協調老城廂保護與更新的規劃、計劃、運行、管理等各項重大事宜；區層面加大工作力度，聚焦關鍵環節，整合各方資源，創新方式方法，推進落實；發揮地產集團和區管企業等參與老城廂歷史風貌保護與舊改的骨干作用，設立專項基金；吸引社會力量參與整體保護、功能轉換與活化利用，也鼓勵老城廂居民通過協議置換、產權入股等方式參與其中。

　　其次，突出規劃引領，制定特殊政策。在全面評估的基礎上，抓緊修訂相關保護規劃，明確老城廂歷史文化風貌整體保護具體要求，堅持分級保護、肌理保護、成片保護。制定修繕導則，在認識老城廂歷史建筑的形式特征、建造體系、材料特性和建造工藝等基礎上，培養保護修繕隊伍，確保修繕的高質量高水平。為老城廂設立規劃師，并相應設立社區規劃師。同時，拓展征收政策適用范圍，將歷史風貌保護項目作為舊改的一種特定類型，適用房屋征收、土地出讓金返還、稅費減免、配套安置房源等相關政策。盡快設立市、區風貌保護專項資金。

　　再次，強化法制保障，明確行動方案。建議在《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》修訂中，考慮老城廂這個特殊區域的特殊情況，給予特別條款；將歷史風貌保護對象拓展到風貌保護街坊、風貌保護道路和保留歷史建筑，為構建“點線面”相結合的保護對象體系提供法定依據。

　　另外，修訂相關房屋租賃條例、物業管理規定，明確歷史建筑最低人均居住面積標準，嚴禁公房違規轉租等；建立健全行政執法聯合聯動機制，加大歷史風貌區執法監督力度。立足當前，因地制宜，明確保留保護建筑的具體“留改拆”方案。